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现阶段，中国房地产业的主要矛盾集中于住宅产业，而住宅产业中的主要矛盾是住宅商品化、市场化步伐过快与住房保障推进速度过慢的矛盾，房价增长快、结构不合理、市场秩序乱等次要矛盾皆源于此。
问题的关键在于，在中央笼统的方针政策下，各地自行其是，当然，很多地方政府是不知道该如何行事。笔者的感觉是，政府抓住了“胡萝卜”（主要矛盾），却不知怎么啃（解决路径）。有感于此，经过一段时间的研究，以颇具代表性的上海为城市样本，并结合全国情况，针对应该享受住房保障（受惠程度根据家庭收入情况有一定的梯度性）的四个城镇群体（最低收入、中低收入、中等收入、外来中等以下收入），分别梳理出不同的实施办法，以期对我国住房保障的系统化构建有所启示。拟分四篇阐述，本文聊一下最低收入群体的居住问题。
什么是最低收入群体？国家统计局的口径是，城镇居民家庭的10%为最低收入群体，其中的50%为困难户，2006年全国最低收入家庭人均可支配收入为3135元。根据上海统计局的划分法，2003年底（只有这一年有全面数据，因此下文皆以此为数源），上海城镇最低收入家庭为25.3万户，占城镇家庭总数的6.8%，基本上都属于低保户。目前发达国家享受廉租房的家庭一般占比10%左右，依据上海、北京、深圳、广州等经济发达城市的财政收入水平，到2020年完全有能力解决这一最需要住房保障的群体。实施路径有以下四条。
首先，需要持续降低廉租房准入门槛。最低收入群体的居住情况整体比较差，但多数又够不上各个城市规定的“居住困难”标准，目前上海的标准是人均7平方米以下。因此，在2020年以前，非常有必要持续放宽“居住困难”的标准，笔者建议这一标准可按城镇家庭人均居住面积的约50%确定，如2006年上海人均居住面积为16平方米，则居住困难的标准可提高到人均居住面积8平方米。自去年以来，很多城市已开始行动，比如上海计划到2010年，把享受廉租房的户数由现在2万多增加到10万。
其次，以租金配租为主导，增加实物配租比重。现阶段，货币化补贴是主流配租方式，一方面这是一种市场化的运作方式（租户可自由选择房源），另一方面也是因政府可资调配的公房资源不足的无奈之举。在今后相当一段时间内，补钱模式还将占据主导，政府应随着经济发展而持续上调补贴标准。目前上海实物配租率仅有1.5%，明显偏低，而且基本只限于劳模和重点“优抚对象”，这其中也并非全部进行实物分配，主要还是通过一次性补钱的方式予以扶助。虽然租金配租是一种市场化的运作方式，但在住房租赁市场尚不成熟的情况下，会给部分困难家庭找房租赁造成麻烦，因此，非常有必要扩大实物配租的比例。
再次，有效落实实物配租的房源。建议通过三个途径获取房源。一是新建廉租房：针对市中心双低家庭，为切实保证生活便利性和降低生活成本，建议在市区或近郊专门选址建设廉租房，也可在经济适用房项目中配建部分廉租房。如深圳去年开始尝试在出让商品住宅用地时，捆绑15%的建筑面积无偿提供给政府做公共租赁住房。二是收购旧式小区：政府收购地段和规模合适的旧式小区，经过整理后作为廉租房。三是盘活部分公房：对于那些收入水平在中等以上的公房租户，政府与之协商，以买断租赁权的形式收回房屋用作廉租房。
最后，建立廉租房的有效运营机制。在开发、运营、维护过程中，应坚持政府主导原则，并成立相应的专门开发机构、物业管理机构，以确保廉租房的公益性。在这一过程中，也并不排除市场化的运作方式。比如，经过试点后，也可以在开发建设、运营管理等环节引入以微利为目标的专业公司，像万科这种积极投身廉租房开发和运营的企业，政策应予以鼓励甚至奖励。今年北京市成立住房保障办公室，也是一种值得推广的体制创新，由一个机构统管限价房、经济适用房、廉租房等，部分廉租房的运作更容易与前者进行接轨，比如部分空置的经济适用房可用作廉租房。
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